2019-12-10
日前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于以管資本為主加快國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。上海國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)研究院對(duì)《實(shí)施意見》進(jìn)行了解讀。
黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管”。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確要求“形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制”。那么，什么是以管資本為主？為何要推動(dòng)國(guó)資監(jiān)管職能向以管資本為主轉(zhuǎn)型？以管資本為主的主要任務(wù)和路徑措施該如何設(shè)計(jì)？
一、向以管資本為主轉(zhuǎn)變的三大必要性
完善的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，是國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展的重要保障，對(duì)于發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)具有重要意義。在全面深化改革的今天，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制亦需與時(shí)俱進(jìn)，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，推動(dòng)自身改革不斷深化。
（一）“管資本”是對(duì)“管人管事管資產(chǎn)”的繼承和發(fā)揚(yáng)。
2003年國(guó)資委成立之初，便提出了“管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合”的監(jiān)管思路，逐步形成了中央、省、市三級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，順利推行了清產(chǎn)核資、劃轉(zhuǎn)重組、考核監(jiān)管等活動(dòng)，有效解決了國(guó)有資產(chǎn)多頭管理、出資人權(quán)力分散、政企政資不分等問題，方向正確，監(jiān)管有效，成績(jī)顯著。
歷經(jīng)多年改革發(fā)展，現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)的規(guī)模體量、資產(chǎn)證券化水平、集團(tuán)化運(yùn)作形態(tài)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制等，均比十年前、二十年前發(fā)生了深刻變化。截至2018年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額210.4萬億元，國(guó)有資本權(quán)益總額58.7萬億元。特別是國(guó)有控股上市公司的資產(chǎn)總額和營(yíng)業(yè)收入占比均超過60%、利潤(rùn)總額占比超過80%。我國(guó)國(guó)有企業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了資產(chǎn)資本化、股權(quán)多元化的新階段，傳統(tǒng)“管人管事管資產(chǎn)”模式在監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管方式等方面都迎來明顯挑戰(zhàn)和壓力。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視國(guó)資國(guó)企改革，深刻指出要以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。“管資本”是對(duì)“管人管事管資產(chǎn)”的繼承和發(fā)展，而非對(duì)現(xiàn)有管理體制的否定。“管資本”轉(zhuǎn)型的目的，在于加強(qiáng)和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，既體現(xiàn)了對(duì)既有改革成績(jī)的肯定，也蘊(yùn)含著向更高目標(biāo)發(fā)展的改革要求。
（二）“管資本”是完善國(guó)資監(jiān)管的必然選擇。
混合所有制改革成為新一輪國(guó)資國(guó)企改革的重要突破口,未來的市場(chǎng)主體構(gòu)成將呈現(xiàn)“紡錘型”結(jié)構(gòu)，“純國(guó)有”或“純民營(yíng)”的企業(yè)比例將不斷縮減，國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，將成為基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。
目前在國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比已達(dá)70%。除競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域外，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等重點(diǎn)領(lǐng)域，混合所有制改革試點(diǎn)正在有序推進(jìn)。
隨著非公資本的引入，原有的主要針對(duì)國(guó)有獨(dú)資、全資企業(yè)的管理模式明顯滯后，政府將不得干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，股東亦不得干預(yù)企業(yè)日常運(yùn)營(yíng)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能依據(jù)《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》及公司章程，依據(jù)所投入“資本”的多少和比重，有限度地主張權(quán)利。必須通過建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，按章程行權(quán)，對(duì)資本監(jiān)管，靠市場(chǎng)選人，依規(guī)則運(yùn)行，維護(hù)企業(yè)真正的市場(chǎng)主體地位。
（三）“管資本”是貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性原則的必然要求。
“競(jìng)爭(zhēng)中性”（CompetitiveNeutrality）一詞最初起源于澳大利亞的《希爾默報(bào)告》，后被OECD采用。
在OECD發(fā)布的《國(guó)有企業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)中性原則》、《競(jìng)爭(zhēng)中性和國(guó)有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》等報(bào)告中，將競(jìng)爭(zhēng)中性界定為：競(jìng)爭(zhēng)中性意味著沒有一個(gè)企業(yè)實(shí)體僅僅因?yàn)槠渌袡?quán)而處于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12國(guó)正式簽署的TPP協(xié)議中，第17章“國(guó)有企業(yè)和指定壟斷企業(yè)”提出，“確保行政部門在監(jiān)管國(guó)企和私有企業(yè)時(shí)保持公允”。
面對(duì)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化發(fā)展大趨勢(shì)，面對(duì)外部不確定性因素逐步加大，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和挑戰(zhàn)日益激烈，傳統(tǒng)的針對(duì)境內(nèi)國(guó)有企業(yè)的管理模式已經(jīng)不適用于“走出去”的新要求，必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，必須對(duì)接國(guó)際規(guī)則，減少行政干預(yù)，更多地通過規(guī)范公司治理來授權(quán)行權(quán)，更好地助推中國(guó)企業(yè)在世界范圍獲得更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
二、以管資本為主加快職能轉(zhuǎn)變的五項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)
如何從以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變，《實(shí)施意見》提出了四個(gè)轉(zhuǎn)變：更加強(qiáng)調(diào)基于出資關(guān)系的監(jiān)管；更加注重加強(qiáng)宏觀戰(zhàn)略層面的研究、規(guī)劃和調(diào)控，避免“只見樹木不見森林”；更多運(yùn)用市場(chǎng)化法治化手段；按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，更好推動(dòng)企業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。
總結(jié)十八屆三中全會(huì)以來的國(guó)資國(guó)企改革“1+N”政策體系構(gòu)成，《實(shí)施意見》把“以管資本為主”的重點(diǎn)任務(wù)歸納為“管布局、管運(yùn)作、管回報(bào)、管風(fēng)險(xiǎn)、管黨建”五個(gè)方面。
（一）加強(qiáng)資本布局調(diào)控。
圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整要求，對(duì)國(guó)有資本布局投向進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和引導(dǎo)。一是要抓規(guī)劃編制，按照“全國(guó)一盤棋”思路，構(gòu)建全國(guó)國(guó)有資本規(guī)劃體系，包括國(guó)資國(guó)企中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃、五年發(fā)展規(guī)劃、三年行動(dòng)計(jì)劃等。二是要抓存量重組，明確功能定位和發(fā)展主業(yè)，通過戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合和前瞻性布局，推動(dòng)存量資本有序進(jìn)退。三是要抓增量布局，通過主業(yè)管理、負(fù)面清單等方式，引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)，引導(dǎo)國(guó)有資本服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略。四是要抓資產(chǎn)盤活，加快處置低效無效資產(chǎn)，加快推動(dòng)從資源、資產(chǎn)向資金、資本的流動(dòng)和升級(jí)。
（二）提高資本運(yùn)作效率。
聚焦增強(qiáng)活力，打造專業(yè)平臺(tái)，提升資本運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化水平，讓國(guó)有資本在流動(dòng)中實(shí)現(xiàn)增值。一是要發(fā)揮好國(guó)有資本投資公司的作用，以承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展使命為己任，以增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力為目標(biāo)，加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是要發(fā)揮好國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的作用，通過基金投資、股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理等，加快國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。三是要提升國(guó)有資本運(yùn)作的規(guī)范化、制度化水平，圍繞資產(chǎn)和股權(quán)的投資運(yùn)營(yíng)全過程，建立健全基礎(chǔ)管理制度體系，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本重大運(yùn)作事項(xiàng)的管控。
（三）優(yōu)化資本收益管理。
發(fā)揮考核分配導(dǎo)向作用，完善激勵(lì)約束市場(chǎng)機(jī)制，提高國(guó)有資本回報(bào)水平。一是要分類化監(jiān)管、差異化考核，“一企一策”引導(dǎo)企業(yè)重點(diǎn)發(fā)力和業(yè)績(jī)提升。二是要推行正向激勵(lì)，健全企業(yè)收入分配機(jī)制，綜合運(yùn)用增量利潤(rùn)獎(jiǎng)勵(lì)、股權(quán)激勵(lì)、分紅權(quán)激勵(lì)等中長(zhǎng)期激勵(lì)。三是要加強(qiáng)預(yù)決算管理，組織開展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)。四是要加強(qiáng)收益收繳，特別是加強(qiáng)上市公司市值管理，提高股東回報(bào)。
（四）維護(hù)國(guó)有資本安全。
明確監(jiān)督職責(zé)，完善責(zé)任追究制度，全方位加強(qiáng)出資人監(jiān)督，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。一是要加強(qiáng)出資人監(jiān)督制度建設(shè)，覆蓋國(guó)資監(jiān)管全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域，開展制度執(zhí)行落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。二是要落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，指導(dǎo)企業(yè)構(gòu)建完整有效的內(nèi)控體系，加大對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任的追究力度。三是要牽頭搭建協(xié)同監(jiān)督工作體系，統(tǒng)籌出資人監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督等各方資源和力量，建立協(xié)同聯(lián)動(dòng)和會(huì)商工作機(jī)制。
（五）全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
管資本就要管黨建。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，把國(guó)有資產(chǎn)牢牢掌握在黨的手中。一是要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理，把黨的建設(shè)融入管資本的全過程、各方面。二是要指導(dǎo)推動(dòng)企業(yè)充分發(fā)揮黨委（組）領(lǐng)導(dǎo)作用、黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員先鋒模范作用。三是加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。
三、優(yōu)化“管資本”轉(zhuǎn)變的四種方式手段
在明確管資本的五大重點(diǎn)任務(wù)基礎(chǔ)上，必須相應(yīng)地調(diào)整優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管方式手段，按照“明責(zé)—履職—授權(quán)—監(jiān)管”的工作閉環(huán)，《實(shí)施意見》明確了優(yōu)化“管資本”的方式手段。
（一）清單化：權(quán)力責(zé)任清單。
委托代理鏈條長(zhǎng)、決策效率低，是制約國(guó)企發(fā)展的深層次根源。為提升委托代理效率，一個(gè)基礎(chǔ)前提就是要厘清權(quán)責(zé)分工，明確委托代理鏈條上不同相關(guān)方的重點(diǎn)職責(zé)和履職要求。為此，國(guó)資監(jiān)管部門需要按照權(quán)責(zé)法定原則，建立以管資本為主的權(quán)力和責(zé)任清單，用清單的方式，明確履職重點(diǎn)，厘清職責(zé)邊界。這樣才能確保做到該管的要科學(xué)管理、決不缺位，不該管的要依法放權(quán)、決不越位。
（二）股東化：完善法人治理。
管資本與管企業(yè)的重大區(qū)別之一，就是要通過企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)來履職，來充分體現(xiàn)出資人意志，而不是直接插手企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為。為此，一是要抓好章程制修訂，真正讓公司章程發(fā)揮“公司憲法”的作用，約束各治理主體嚴(yán)格依照章程行權(quán)履職。二是要抓好股東代表、董事隊(duì)伍建設(shè)，特別是加快建立一支專職化、專業(yè)化外派董事隊(duì)伍，通過提出提案、發(fā)表意見，把“用手投票”和“用腳投票”結(jié)合起來，有效落實(shí)出資人意志。
（三）市場(chǎng)化：分類授權(quán)放權(quán)。
實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變的重要舉措，就是要對(duì)傳統(tǒng)的委托代理鏈條進(jìn)行優(yōu)化和再造，重構(gòu)與管資本相適應(yīng)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。在制定權(quán)力和責(zé)任清單的基礎(chǔ)上，下一步就是要“一企一策”，分類授權(quán)放權(quán)。以此來賦予企業(yè)更大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，提高委托代理鏈條中每一個(gè)環(huán)節(jié)的自覺性、自發(fā)性、自主性。授權(quán)放權(quán)是一個(gè)體系，是一系列的契約，既不能一成不變，也不能一刀切。同時(shí)，每一項(xiàng)權(quán)利的授與放，都應(yīng)該考慮到授權(quán)的時(shí)間跨度、授權(quán)的數(shù)量額度、授權(quán)管理的備案、核準(zhǔn)、審批等不同方式，以及行權(quán)程序的先后順序、行權(quán)效果的動(dòng)態(tài)評(píng)估和調(diào)整等。
（四）信息化：事中事后監(jiān)管。
國(guó)資監(jiān)管的“放管服”是一個(gè)完整的體系，在切實(shí)減少事前審批事項(xiàng)的同時(shí)，需要同步打造事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督問責(zé)的完整工作鏈條。在此過程中，統(tǒng)一的實(shí)時(shí)在線信息化工作平臺(tái)必不可少。能否實(shí)現(xiàn)信息化與監(jiān)管業(yè)務(wù)的深度融合，能否搭建體現(xiàn)自身特色的國(guó)資監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，將成為以管資本為主推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的重要依托所在。
